劉文靜
  上個世紀90年代中期以來開始於廣東省(最早是廣州市)的城市管理綜合執法試點工作,到今天已經發展成眾多的大中城市日常管理的一項不可或缺的制度,很多城市為此專門立法。從中央到地方,這項制度的設計者為此做出了很多積極的努力;而直接從事城市管理的執法人員和相關行政人員更是為這項制度的具體實施付出了辛勤和艱苦的勞動。城管綜合執法為城市管理所作出的貢獻是毋庸置疑的。但與此同時,近年來城管執法中頻繁發生的管理者與被管理對象之間的激烈衝突,也是令人擔憂的。這也迫使我們思考,如何讓制度的實施更順暢、更好地實現制度設計的初衷?
  “綜合執法”是城市管理的一項創新性制度。這項制度將市容、環境衛生、園林綠化等比較輕微的違法行為的處罰權,交給了城管部門統一行使,一方面是為了提高管理效率,另一方面也是為了避免多頭處罰。這個出發點是非常好的,實踐中也的確發揮了不錯的作用。但是同時,這項制度也對城管執法人員提出了非常高的要求。這些高要求中不僅包括綜合性專業管理知識和法律知識,更包括原則性與靈活性相結合的執法方式。
  城管執法人員面對的大多是生活在社會中下層的工商從業者和無業人員。他們受教育程度低,工作和生活環境艱苦,很少甚至幾乎不能享受到必要的社會保障,生存的安全感很低。若非身臨其境,恐怕很難想象每天面對這樣的管理對象時,管理者是否能夠心情愉悅——很可能保持內心平和都不是一件容易的事。
  然而,法律的公平理念,要求執法者不僅要嚴格依照法定權限行使管理權,而且還要遵守法定程序,以及在法定程序不夠清晰的時候,要遵守程序公正的基本原則。程序公正的終極目的,是以清楚明白的方式讓公眾看到公正的結果是怎樣實現的——它其實是為說服人心而作出的制度設計,這個制度背後的理念,體現在一切與公權力行使有關的行為中。在城管執法中,程序公正就是要讓被處罰對象口服心服。這實際上對每一個執法者都提出了非常高的要求。當城管執法者與被管理對象之間的激烈衝突頻繁見諸媒體時,當執法人員和被管理對象的抱怨聲此起彼伏、不絕於耳時,我們會不會懷疑,程序公正對於城管執法而言,簡直是天方夜譚?
  公正的執法程序或許在一定時間、一定範圍內會影響執法效率,卻是在執法者與被管理對象之間建立良性互動關係的最不可或缺的因素——至少有助於降低激烈衝突的風險繫數。與程序公正同等重要的是,城管執法的整體方式,包括業績考評機制。“運動式執法”與經常化、規範化的執法,類似於“疾風暴雨”與“春風化雨”——哪一種方式更有利於良好的城市管理秩序的“可持續發展”,管理者應當科學論證、審慎選擇。此外,把視野投向“城市管理”而非局限於“城管執法”,也讓我們看到並承認,良好的城市管理的秩序不是僅靠城管行使處罰權就可以實現。比“綜合執法”更重要的,是綜合治理——能否通過更多的鼓勵性措施來改善個體經營者的生存和經營環境,幫助他們建立對自己所生活的城市的認同感和歸屬感,如為小商販提供必要的社會保障和社會救助,以及個體工商戶的組織化管理等。這些問題不僅具有緊迫的現實意義,而且也是政治學、公共管理和法學的重要議題,值得管理者和關註城市管理秩序的各界人士共同努力。
  (作者系暨南大學法學院教授)  (原標題:城市管理:從綜合執法到綜合治理)
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